Ровно год назад вице-президент США Джо Байден выступил в Верховной Раде — парламенте Украины. Он говорил об историческом шансе, который появился в результате революции на Майдане, конфликте с Россией и острой необходимости реформ для страны. Во время его выступления снова и снова звучала одна и та же тема: необходимость борьбы с коррупцией. Байден подчеркнул разрушительное воздействие коррупции на страну и реформы. Он говорил о “раке коррупции”, и о той угрозе, которая она несет наравне с российской агрессией. Его послание было ясным: если Украина хочет быть успешной в создании демократической системы, борьбой с коррупцией необходимо заняться всерьез.
Соединенные Штаты, Европейский Союз и другие доноры обязались поддерживать Украину в этой борьбе – как морально, так и финансово. Тем не менее, история международных усилий по борьбе с коррупцией не внушает большой уверенности на успех украинской антикоррупционной кампании. Как и в случае такой болезни как рак, мы не раз видели неверные поиски в направлении создания универсального Лекарства. Такие страны, как Эстония, которые смогли эволюционировать, нашли такое лекарство, приняв собственный путь, идя параллельно или даже против международных стандартных рекомендаций.
Оценка антикоррупционных инструментов: тяжелые уроки
После более 20 лет усилий международного сообщества по борьбе с коррупцией, остается вопрос: как же нам построить общество на универсалистких ценностях, где распределение общественных благ не зависит от политических или экономических связей. После успешного государственного строительства в Соединенных Штатах, что в основном приписывается «рациональному проектирования», включенному в «Записки Федералиста«, в мире сложилась идея, что хорошее правительство — побочный продукт умного и правильного законотворчества.
Названная Джовани Сартори «Конституционная инженерия«, продолжавшаяся больше века, даже по самым оптимистичным оценкам особых успехов не достигла. Речь о реформах, проводимых во всем мире и направленных на создание «хорошего» правительства. Другими словами — эффективного и «добродетельного» Правительства. В более поздний период упор был сделан на защиту государственной целостности и борьбу с коррупцией.
Ряд международных конвенций – Конвенции Африканского Союза, Межамериканская Конвенция, Конвенции Совета Европы и, в частности, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (uncac) – определяют ряд документов, направленных против партикуляризма (преследования отдельными частями государства личных интересов, в ущерб общегосударственным интересам).
UNCAC была подписана 13 лет назад. 140 подписавшихся государств должны были стать лидерами в борьбе с коррупцией. Она способствовала созданию специального Агентства по борьбе с коррупцией и является одним из главных руководств по борьбе с ней, которое предложило мировое сообщество. Всем Правительствам настоятельно рекомендовалось создание такого агентства, как важной институциональной структуры страны и части масштабной антикоррупционной стратегии. Но добиваются ли такие законодательные документы результата? Приводят ли они к сокращению коррупции?
В последние пять лет, в рамках проекта ЕС ANTICORRP, мы задались целью оценить успешность противодействия коррупции. Проект уже подходит к концу и мы рады сообщить о некоторых результатах наших анализов, хотя они могут выглядеть несколько обескураживающе.
Возьмем, например, отношение между степенью правового регулирования и контролем над коррупцией. Мы проверили его, используя индекс общественных финансов, раскрытой финансовой информации с учетом инструкций по борьбе с конфликтом интересов, при наличии специального антикоррупционного органа и института омбудсменов. Высокие показатели в этом индексе указали бы на страну со всесторонне развитой правовой системой, направленной против коррупции, по всем мировым стандартам. Тем не менее, связь между степенью антикоррупционного законодательства и мерами по борьбе с коррупцией оказывается отрицательной (рис. 1). Большое количество антикоррупционных законодательных актов, связанно с не меньшей, а с ещё большей коррупцией.
Естественно, мы проанализировали эффективность каждого из классических антикоррупционных инструментов. Мы впервые рассмотрели вопрос о введении антикоррупционных ведомств и омбудсменов. Отслеживая их развитие в течение нескольких лет, мы не нашли никаких изменений. Оценки коррупции до и после адаптации этих инструментов не изменились.
Далее мы оценивали строгость правил финансирования партий, предлагаемые, в частности Европейской комиссией и Советом группы государств Европы против коррупции. В некоторых посткоммунистических государствах-членах, например, в Болгарии, Хорватии и Латвии, а также Греции и Италии имеют жесткие формальные правила политического финансирования, но в то же время у них одни из худших показателей в контроле над коррупцией. Между тем, в Нидерландах и Дании – более старых, более консолидированной демократиях – такого регулирования мало, но борьба с коррупцией ведется намного лучше.
Эти тенденции были подтверждены при проведении количественного анализа с использованием как глобальных, так и европейских данных. Правовые ограничения в отношении финансирования партий не уменьшают коррупционную деятельность – они, возможно, даже подскажут пути противозаконной деятельности. Хотя исторически такие реформы были успешными в Великобритании, нам не удалось найти современных случаев, когда коррупция была обуздана благодаря реформе финансирования партий.
Анализируя данные, мы получили четкие результаты. Проверив раскрытие финансовой информации и Положения о конфликте интересов, которые пытаются запретить государственным должностным лицам участие в любом виде деятельности, способном повлиять на беспристрастность этого лица. Чиновники обязаны сообщать о таких потенциальных конфликтах и ограничены в способах получения дополнительных доходов, в подарках, которые они могут принять. Результаты по регулированию конфликта интересов полностью совпали с ситуацией регулирования финансирования партий.
При проверке социально-экономического развития мы обнаружили, что более коррумпированные страны, как правило, имеют более всеобъемлющий и строгий регламент. Регулирование раскрытия финансовой информации относительно публичных должностных лиц также не оказалось эффективным инструментом. Их влияние на контроль над коррупцией был настолько минимальным, что мы не можем считать его значимым. Только во взаимосвязи со свободой прессой они начинают работать и давать какой-либо значимый эффект. Государственно-частное разделение и конфликт интересов, безусловно, необходимы для эффективного управления, но они влияют на положение дел с коррупцией в зависимости от того, как в целом устроено государство и его общество – простое принятие правил в отношении конфликта интересов не будет работать, когда у чиновников достаточно возможностей, а других нормативных ограничений мало или вообще нет.
Ситуация наконец изменилась, когда мы посмотрели на инструменты, которые определенно способствуют прозрачности правительства. В то время как принятие Закона о свободе информации, как оказывалось, не приводило к значительным изменениям, кроме тех случаев, когда это связанно с многочисленным и активным гражданским обществом, мы установили, что бюджетная прозрачность (на основании Открытого Бюджетного индекса) значительно коррелировалась с лучшим контролем над коррупцией.
Общественная добропорядочность: контекст имеет значение
Итак, подводя итог, новости не очень хорошие. Самые простые антикоррупционные инструменты, продвигаемые международным сообществом, как оказывается, не работают. Основываясь на годах эмпирических исследований, мы предлагаем простое и известное уже давно объяснение. Ситуация (или контекст) имеет значение. Даже конституционная структура страны обычно не имеет большого значения.
Вместо этого мы обнаружили, что обычные жизненные вопросы оказываются куда более значительными. Помимо финансовой прозрачности, это отсутствие бумажной волокиты, большая открытость торговли, независимость судебной власти, доступ к Интернету и ассоциативность измеряемая количеством пользователей Facebook в стране.
В нашей предыдущей работе мы сгруппировали факторы, которые создают возможности для коррупции (произвол властей, избыточное регулирование и бюрократия, ограничение конкуренции, безотчетность в распределении ресурсов, таких как иностранная помощь, природные ресурсы и т. д.). и факторы, которые создают помехи частной и общественной деятельности, такие как независимость судебной системы и способность коллективных действий граждан.
Также мы протестировали показатели этих факторов в отношении борьбы с коррупцией и выяснили, что они положительно коррелируются. Это позволяет предположить, что существует механизм контроля за коррупцией, которая пронизывает государство и общество, баланс между ресурсами и ограничениями обоснован на более широком контексте развития, и создании определенной политической ситуации. Мы включили эту категорию в новый индекс Общественной Целостности, основанный на объективных и достоверных данных.
Установив эти контекстуальные факторы, мы протестировали антикоррупционные инструменты еще раз. Мы хотели убедиться, что они в общем опровергают наши предположения или работают лучше, в определенных социальных ситуациях. Наше внимание было обращено, в частности, на те социальные факторы, которые могут укреплять и поддерживать потенциал антикоррупционного регулирования.
Проверка антикоррупционных инструментов
Появление независимой судебной системы особенно важно на протяжении всего нашего анализа, но, к сожалению, здесь нет универсального решения. Нет специфической формы организации судебной власти способствующей её независимости. Это скорее является результатом социального плюрализма. Элита во власти и элита в судебных органах, в идеале, должны происходить из разных слоев общества и не иметь полностью совпадающих интересов. Кроме того, сильное гражданское общество, держит в рамках судебную систему и юриспруденцию. В рамках, необходимых для предотвращения возможности коррупции в самой судебной системе.
Один из инструментов, с которым мы работали в начале нашего анализа, был прозрачный бюджет. Мы попытались посмотреть при каких обстоятельствах эта открытость приводила к ответственности. В этом контексте два фактора оказались особенно значительными: свобода печати и «электронное» гражданское общество. Страны с хорошими оценками по этим показателям выигрывали от большей открытости своего бюджета. Особенно существенным оказалось взаимодействие этих факторов.
О чем это говорит? Общественный контроль — это то, что заставляет фискальную прозрачность действительно работать. Общественное участие может компенсировать отсутствие официального надзора, а при определенных обстоятельствах аудиторы, сотрудники полиции и суд не играют той роли, которую они должны играть.
Изменение антикоррупционной повестки дня
Урок ясен. Нам необходимо переосмыслить наш подход к противодействию коррупции. Инструменты, которые мы использовали в течении многих лет работают не так, как мы ожидали. Они работают только при определенных социальных условиях. Поэтому мы должны отказаться от мысли применения неких универсальных антикоррупционных инструментов, которые можно применить в любом месте как под копирку.
Решения должны быть локализованы и адаптированы к специфике. Нам не нужно больше регулирования, нам нужно разумное регулирование, которое с учетом местных условий обеспечит надлежащее управление. Если международное сообщество серьезно относится к борьбе с коррупцией в Украине или в любом в другом месте, ему, возможно, придется уменьшить количество законов, а не добавлять новых.
Мы ничего не добьемся, используя практику последних 20 лет. Успешные примеры — Чили с их аудиторским агентством, рассматривающим все законопроекты, или Эстония, с её минимальной и обтекаемой законодательной базой и электронным правительством. Это яркие примеры того, что предотвращение коррупции должно стоять на первом месте, а не после противодействия ей. Все что вы делаете уже после предотвращения влияет уже в меньшей степени.
Мнения, выраженные в данной статье, отражают точку зрения авторов и не отражают официальную точку зрения или политику НАТО.
Авторы:
Алина Мунджиу-Пиппиди (Alina Mungiu-Pippidi), председатель Румынского академического общества. Ее последние книги «В поисках эффективного управления’ и «Как построить общество, борющееся с коррупцией».
Никлас Косзов (Niklas Kossow), докторант Школы Управления Hertie. Он исследует роль социальных медиа в массовой борьбе с коррупцией.
Источник: вестник НАТО
http://www.nato.int/docu/review/2016/Also-in-2016/anticorruption-corruption-laws-regulation-control-anticorrp-budget-index/EN/index.htm
318
